ГОРИЗОНТЫ И МИРАЖИ ПАЛЕСТИНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Алек Д. Эпштейн

Начавшийся в декабре 2010 года «фестиваль» признания независимости  не существующего палестинского государства вновь показывает, какая неочевидная связь существует в настоящее время между фактической независимостью той или иной территории и ее признанием извне. Если изначально предполагалось, что суверенным является то государство, которое провозгласило и в состоянии обеспечить свой суверенитет, то сегодня признание независимости тех или иных стран зависит от того, насколько другие страны заинтересованы выступить против той, от которой, собственно, и провозглашается независимость.

Поскольку, например, никто не хочет ввязываться в конфликт с никого особо не интересующей Молдовой, ни одной страной не признана де-факто независимая на протяжении вот уже более чем двадцати лет Приднестровская Молдавская Республика (ПМР). Потеряв более пятисот человек погибшими, Приднестровье выстояло в ходе вооруженного конфликта с Молдовой в 1992 году, после чего сумело сформировать самостоятельную экономику, социально-политическую систему, а также независимую элиту. До сих пор не получив легитимности на мировой арене ни от одной страны мира, Приднестровье стало региональным «игроком», который способен заблокировать решения, не соответствующие его интересам.

Провозглашение "государства Палестина", Алжир, 1988 г.

Интересно, что Приднестровье не может добиться признания, даже невзирая на то, что имеет исторический опыт существования в качестве автономного политического образования: с 1924 по 1940 г. именно Приднестровье и было Молдавской Автономной Советской Социалистической Республикой (МАССР) в составе Украинской ССР, причем с 1929 года столицей МАССР был Тирасполь – нынешняя столица ПМР. Итак, Приднестровье имеет шестнадцатилетний опыт политической автономии в период между Первой и Второй мировыми войнами и двадцатилетний опыт фактической независимости в последние годы. С августа 1994 года и по настоящее время ПМР имеет и свою валюту – приднестровский рубль. Никакой помощи от международных финансовых организаций (МВФ, Всемирного банка, структур ООН или Евросоюза и т.д.) ПМР не получает.

Автор сознательно выбрал для сравнения Приднестровье, а не Косово, Абхазию, Южную Осетию, Тайвань или Турецкую республику Северного Кипра, поскольку все эти государства признаны хотя бы каким-то числом государств мира, а вот ПМР не признана никем. Это – наиболее аналитически идеальный тип (в веберовском смысле этого слова) «непризнанного» государства.

Сравним никем не признанную Приднестровскую республику с государством Палестина, независимость которого разные страны начали недавно признавать «второй волной». Палестина никогда после окончания британского мандатного правления не имела автономного политического статуса в составе какой-либо страны: ни Израиль, ни Иордания, ни Египет не предоставили палестинским арабам никакой формы политической автономии. Провозглашение государства Палестина состоялось 15 ноября 1988 г. на прошедшем в Алжире XIX съезде Палестинского национального совета. Было принято два документа: «Декларация независимости» и «Государственное воззвание»; оба они были опубликованы до начала каких-либо палестино-израильских переговоров, до признания ООП Израилем или Соединенными Штатами и до начала реального строительства институтов власти палестинского государства. В этом контексте тексты «Декларации независимости» и «Государственного воззвания», провозгласившие создание палестинского государства со столицей в Иерусалиме, выглядят скорее как устав новой идеологической платформы «для внешнего пользования», нежели объявление независимости реально существующей страны, как можно было бы заключить из названия. У палестинцев не было ни своей экономики, ни своих органов власти (Национальный совет представлял лишь палестинцев стран диаспоры), ни своей валюты, и под их фактическим контролем не находилась никакая территория.

Здесь важно отметить три момента. Во-первых, в 1988 году Палестинский национальный совет апеллировал не к границам 1967 года, а к резолюции №181 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 года о разделе Палестины на два государства. Таким образом, ООП  объявила о своих претензиях не только на Западный берег Иордана и сектор Газа, но и на почти треть израильской суверенной территории в пределах «зеленой черты», включая такие города, как Яффо в центре страны, Акко на севере, Ашкелон и Беэр-Шеву на юге…

Во-вторых, решение о создании независимого палестинского государства, действительно, было принято ООН в 1947 году, но никакая часть Иерусалима не была отнесена к нему. Поэтому заявление о создании палестинского государства со столицей в Иерусалиме никоим образом не могло основываться на той резолюции Генассамблеи ООН, которая использовалась палестинцами для легитимации их устремлений.

В-третьих, решение о создании государства со столицей в Иерусалиме было принято на расстоянии трех тысяч километров, в Алжире, и не было никакого основания полагать, что Израиль, контролировавший в то время все без исключения территории, на которые претендовала ООП, собирался принимать во внимание какие бы то ни было резолюции организации, считавшейся в то время террористической.  

Всё это, однако, не помешало восьмидесяти (!) странам признать независимость ни одного дня не существовавшего государства Палестина уже к концу 1988 года, причем, двадцать шесть стран сделали это в течение суток. Советский Союз, как и Чехословакия и ГДР, признал государство Палестина 18 ноября 1988 года, спустя три дня после его провозглашения.

Как хорошо известно, этот «фестиваль признаний» ничего практически не изменил. Позднее, ближе к концу 1992 года, когда после выборов к власти в Израиле пришло новое правительство Партии труда и левого блока МЕРЕЦ и была взята на вооружение совершенно другая парадигма отношения к ООП, начались двусторонние переговоры, известные как «процесс Осло».

Предполагалось, что переговоры об окончательном урегулировании конфликта, предусматривавшие создание независимого палестинского государства, начнутся не позднее 4 мая 1997 года и завершатся не позднее 4 мая 1999 года. Этого, однако, не случилось, как не случилось и провозглашения независимого государства Палестина до 31 декабря 2005 года, как это предусматривалось «Дорожной картой». Череда международных признаний несуществующего государства Палестина не помогла ему возникнуть, подобно тому, как отсутствие внешнего признания с чьей бы то ни было стороны не превращает Приднестровье в часть Молдовы или Украины. Формальное положение дел разительным образом отличается от фактического.

К концу 1995 года палестинскую государственность признали уже 98 стран, в том числе почти все ставшие независимыми постсоветские республики. Переговоры же между Израилем и созданной в 1994 году Палестинской национальной администрацией шли своим чередом, никак с этим «фестивалем признаний» не коррелируя. За восемь лет «процесса Осло», с начала 1993 по начало 2001 года, когда переговоры о продвижении к независимому государству Палестина были наиболее интенсивными, независимость этого государства признали лишь четыре страны: вышедшая из режима апартеида ЮАР и страны постсоветской Средней Азии: Таджикистан, Узбекистан и Кыргызстан.  При этом с 1995 по 2005 г. суверенитет Палестины не признала ни одна страна, с 2005 по 2009 г. – всего четыре (Парагвай, Черногория, Коста-Рика и Кот-д’Ивуар).

Однако в 2010 году ситуация существенно изменилась. Неверно рассчитав готовность кабинета Биньямина Нетаниягу к дальнейшему движению по бесперспективной модели «уступок во имя переговоров» (что, собственно, и имело место в переговорах Израиля и ООП/ПНА все предшествующие годы), с одной стороны, и ошибочно переоценивая масштаб давления, которое США готовы оказать на Израиль, с другой, Махмуд Аббас впервые оказался в ситуации, когда ему, фактически, ничего больше не предлагается. Аббас объявил продление моратория на еврейское строительство за «зеленой чертой» условием продолжения переговоров, правительство Нетаниягу ответило на это отказом, считая принцип очередных «уступок во имя создания атмосферы доверия» несколько бессмысленным спустя восемнадцать лет после начала «мирного процесса» между сторонами; в результате сложилась патовая ситуация.

Именно в этих условиях начался новый этап признания независимости государства Палестина. Стран, которые его еще не признали, осталось более восьмидесяти, и, в основном, все они расположены в Западной и Центральной Европе и в Северной и Южной Америке. Когда независимую Палестину 28 апреля 2009 года признала Венесуэла, никто этому значения не придал – от Уго Чавеса ничего обнадеживающего ни в Израиле, ни в США и дружественных им странах никто не ждал. Не обратили особого внимания и на последовавшее 14 июля признание Палестины со стороны Доминиканской Республики; ну, Науру тоже признала независимость Южной Осетии, дальше-то что?

Однако затем ситуация стала меняться, и с начала декабря 2010 по середину января 2011 года независимость Палестины признали сразу семь стран Южной Америки, в том числе и обе крупнейшие: Бразилия и Аргентина. 18 декабря о признании государства Палестина объявил президент Боливии Эво Моралес, причем сделал он это в очень жесткой форме, указав, что международное сообщество должно предотвратить «геноцид», как он выразился, палестинского народа. 25 декабря официальный документ, согласно которому Палестина признается независимым государством, подписал президент Эквадора Рафаэль Корреа. После новогодних каникул последовало продолжение: 7 января заявление о признании суверенитета Палестины сделал министр иностранных дел Чили Альфредо Морено, а 13 января 2011 года Гвиана стала еще одной страной Южной Америки, признавшей независимое государство Палестина.

Интересно, что латиноамериканские страны объявили о признании Палестины «свободным и независимым государством в границах 1967 года». Сами же палестинцы на съезде ПНС в Алжире провозгласили свое государство в границах, предусмотренных решением Генассамблеи ООН 1947 года, и это существенно большие территории. При этом никакого решения о провозглашении своего государства в каких бы то ни было других границах палестинцы не принимали. Таким образом, сложилась дважды абсурдная ситуация: вопреки решению ООН, на котором они формально основывались, палестинцы диаспоры много лет назад провозгласили свое государство в некоторых границах, и в этих границах это несуществующее государство было сразу же признано десятками стран мира. А более чем двадцать лет спустя это всё еще не существующее государство получило признание ряда других стран, но уже в совершенно других границах, при том, что органы власти самого этого «государства в пути» никаких решений об изменении «своей» территории не принимали.

Пока на этом, новом, этапе независимость Палестины признали исключительно государства Южной и Центральной Америки, но, видимо, этим дело не ограничится; так, 15 декабря, в ходе визита в Осло премьер-министра ПНА Салама Файада, Норвегия подняла уровень палестинского дипломатического представительства до посольства. Речь идет о первом в Западной Европе – но, очевидно, не последнем – фактическом признании Палестинского государства. В декабре руководство ПНА официально обратилось к Франции, Великобритании, Швеции и Дании с просьбой признать Палестинское государство в границах 1967 года. Не приходится сомневаться, что скорее рано, чем поздно, палестинцы получат европейское признание своей государственности.

Махмуд Аббас рассчитывает и на принятие резолюции о признании независимости Палестины Советом Безопасности ООН; в случае же, если в Совете Безопасности кто-то из постоянных членов (США или Великобритания, прежде всего) наложит на эту резолюцию вето, руководство ПНА рассчитывает обратиться с этим вопросом в Генеральную Ассамблею.

Учитывая, что Генеральная Ассамблея и другие структуры ООН, где нет права вето, практически никогда не отказываются принять то или иное решение, лоббируемое палестинской стороной, уверенность Аббаса в успехе планируемого им шага выглядит оправданной. В отсутствие палестино-израильского «мирного процесса» израильской дипломатии, мягко говоря, трудно отстаивать позицию, гласящую, что независимое палестинское государство может быть создано только в ходе двусторонних переговоров. Нельзя же всерьез требовать окончания процесса, который застопорился и не идёт.

И здесь нас ждет принципиально новая ситуация. Кажется, впервые в международно-правовой практике ООН и подавляющим большинством стран мира будет признано несуществующее государство, не контролирующее большую часть «своей» территории (как известно, 60% территории Западного берега – зона «С» – находится под полным контролем Израиля, еще 22% территории – зона «В» – контролируется израильскими силовыми структурами, и палестинцы имеют там лишь гражданские полномочия; лишь в зоне «А» ПНА формально обладает всей полнотой власти, но и это не сдерживает израильские силы от проведения военных операций), не имеющее ни своей валюты, ни своей экономической системы.

Согласно исследованию, проведенному Эялем Офером и Адамом Ройтером, финансовые вливания извне составляли 60,7% бюджета ПНА в 2008 году. Можно ли считать независимой страну, которая более трех пятых своего бюджета получает извне? От чего и от кого она тогда независима, если в принципе не может существовать без иностранной финансовой помощи, превышающей все поступления (от налогов, туризма, экспорта и т.д.), собираемые ею самой? Почему тогда не признается независимой ничего не получающая от международных финансовых институтов и при этом полностью себя обеспечивающая ПМР, органы власти которой полностью контролируют свою территорию?

Самое же, наверное, уникальное в палестинском государстве состоит в том, что на самом деле речь идет о «несостоявшемся государстве в пути», распавшемся надвое и не имеющем легитимных органов власти и управления (учитывая, что четырехлетний срок полномочий Махмуда Аббаса на посту главы ПНА закончился еще в январе 2009 года, а пятилетний срок полномочий Законодательного совета ПНА истек в январе 2011 года). Перед нами – второе Сомали, государство также де-факто давно распавшееся, но в Палестине еще и все границы контролируются внешней силой – Израилем.  

Скорое и, видимо, неизбежное признание такого государства станет вершиной абсурда всей системы международного права. Признание независимости несуществующего палестинского государства никак не поможет населению этого государства в решении тех проблем, которые перед ним стоят. Израиль проигнорирует это признание, подобно тому, как он проигнорировал решение Международного суда о необходимости демонтировать построенную им т.н. «защитную стену безопасности» на Западном берегу и множество всевозможных резолюций различных структур ООН, которые, кстати, не имеют в международном праве обязывающей силы. Руководство ПНА лишится одного из немногих оставшихся у него средств давления на Израиль – угрозы международного признания своей независимости. В конечном счете, будет пройден еще один отрезок по пути в никуда.

Институт Ближнего Востока